一、減污降碳協(xié)同推進的國際經(jīng)驗

　　減污降碳的協(xié)同理論來自于國際綠色低碳發(fā)展的豐富實踐。1995年、2001年政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第二次和第三次評估報告首次提出“次生效益”（Secondary Benefits）和“協(xié)同效應(yīng)”（Co-benefits）的概念。諸多國別和案例研究結(jié)果表明，在控制溫室氣體排放的同時能有效減少其他環(huán)境污染物排放并保護生物多樣性，特別是二氧化硫、氮氧化物、顆粒物往往與二氧化碳的排放同根同源，政策的實施將獲得雙重效益并降低全社會總減排成本�！稓W洲清潔空氣計劃（CAFE）》、美國《綜合環(huán)境戰(zhàn)略（IES）》都曾推動過此類協(xié)同行動，阿根廷、巴西、墨西哥、菲律賓、日本、韓國都開展了相關(guān)政策實踐。自2005年《京都議定書》生效以來，在歐盟、北美、韓國、新西蘭、英國等地實施的碳市場機制，就是參考美國自上世紀90年代以來的二氧化硫排污權(quán)交易。2009年，美國環(huán)境署（EPA）依據(jù)美國馬薩諸塞州訴案判例把二氧化碳列為“對公眾有威脅”的污染物，并將其納入《清潔空氣法》的適用范圍，開展針對電力、汽車等行業(yè)碳排放的政策管控。

　　發(fā)展階段的差異使得發(fā)展中國家更應(yīng)注重減污降碳的協(xié)同。英國、歐盟等工業(yè)化國家二氧化碳達峰都在上個世紀70年代，當時并沒有專門針對碳排放控制的相關(guān)政策，環(huán)境污染物治理及同時期的煤炭轉(zhuǎn)向油氣的能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了關(guān)鍵作用。不同于工業(yè)化國家在上個世紀60年代以來先經(jīng)歷區(qū)域常規(guī)污染物治理，再從90年代后進入到全球氣候治理的進程，廣大發(fā)展中國家這兩個治理過程往往是并行的，碳污共治的時間往往長達數(shù)十年。大部分發(fā)達國家在全球氣候變化進入政治議程時基本都已經(jīng)完成了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程，而發(fā)展中國家往往仍處在現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵初期階段，所呈現(xiàn)出的排放結(jié)構(gòu)特征也因全球分工不同而與歐美發(fā)達國家迥異。因此，我國現(xiàn)階段精準推動減污降碳協(xié)同增效，實現(xiàn)多目標統(tǒng)籌與政策資源共享，既是基本國情下的必然選擇，也是長期戰(zhàn)略下的優(yōu)化選項。

　　二、我國減污降碳協(xié)同推進的工作基礎(chǔ)

　　我國減污降碳協(xié)同治理正在進入實質(zhì)性推進階段。我國溫室氣體排放與其他環(huán)境污染物存在較強的排放同源性和控制措施的同效性，兩者的統(tǒng)籌和協(xié)同從一開始就相伴相生。在浙江、上海、深圳、青島等地方早期實踐中，有關(guān)空氣質(zhì)量達標、二氧化碳達峰的“雙達”工作積累了很多好的經(jīng)驗。根據(jù)國家氣候戰(zhàn)略中心評估，2005年以來我國所實施的應(yīng)對氣候變化政策和行動，相當于累計節(jié)能22.1億噸標準煤，相當于減少二氧化硫排放約1192萬噸、氮氧化物排放約1130萬噸。2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導意見》，正式提出了應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一檢查的原則要求，并從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點示范、國際合作等領(lǐng)域明確了目標和任務(wù)，標志著減污降碳從“弱相關(guān)”進入到“強聯(lián)合”的階段。

　　我國減污降碳協(xié)同機制在探索中正在逐步完善。2021年7月《環(huán)境影響評價與排污許可領(lǐng)域協(xié)同推進碳減排工作方案》及《關(guān)于開展重點行業(yè)建設(shè)項目碳排放環(huán)境影響評價試點的通知》出臺，率先在河北、吉林、浙江、山東、廣東、重慶、陜西等地，從電力、鋼鐵、建材、有色、石化和化工等重點行業(yè)入手，深入推動試點工作的開展。碳監(jiān)測評估試點工作、“三線一單”減污降碳協(xié)同管控試點工作等重要協(xié)同政策部署也正在有條不紊展開。2021年9月印發(fā)《碳監(jiān)測評估試點方案》，在原有環(huán)境監(jiān)測工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗上，聚焦重點行業(yè)、城市、區(qū)域三個層面，探索建立高質(zhì)量的碳監(jiān)測評估技術(shù)方法體系和業(yè)務(wù)化運行模式。與此同時，《關(guān)于推進國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)碳達峰碳中和相關(guān)工作的通知》明確，所有示范園區(qū)均應(yīng)將實現(xiàn)碳達峰碳中和作為重要目標，并制定相應(yīng)的實施路徑舉措，并以此作為示范園區(qū)創(chuàng)建、驗收和復查評估的重點考核評價內(nèi)容。2021年10月印發(fā)《關(guān)于在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中開展碳排放評價試點的通知》，優(yōu)先選擇涉及碳排放重點行業(yè)或正在開展規(guī)劃環(huán)評工作且具備碳排放評價工作基礎(chǔ)的國家級和省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)先行先試，探索在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中開展碳排放評價的技術(shù)方法和工作路徑，推動形成將氣候變化因素納入環(huán)境管理的機制。

　　三、減污降碳2.0版政策展望

　　《實施方案》是減污減碳協(xié)同方略的集大成者。方案堅持系統(tǒng)觀念，強化了碳達峰碳中和工作與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的目標協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同。同時，方案的聚焦點不同于一般的末端治理，而是緊盯環(huán)境污染物和溫室氣體排放的主要源頭，把實施結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色升級作為了減污降碳的根本途徑，對水、氣、土、固廢、溫室氣體等多領(lǐng)域治理工藝、技術(shù)路線及激勵約束機制的協(xié)同提出更高的要求。此外，方案尤為注重領(lǐng)域的左右協(xié)調(diào)與央地的上下協(xié)同，鼓勵發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”、實現(xiàn)重點突破，積極推動建立多層面、多領(lǐng)域減污降碳協(xié)同增效創(chuàng)新模式。

　　《實施方案》是助力實現(xiàn)碳達峰目標的重要力量。方案緊密銜接《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》精神，提出了京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原等重點區(qū)域能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的目標與任務(wù)，在國家重大戰(zhàn)略區(qū)域、大氣污染防治重點區(qū)域、重點海灣、重點城市群等。加快探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式，并依據(jù)國土空間規(guī)劃分區(qū)和用途管制要求，將碳達峰碳中和目標納入“三線一單”分區(qū)管控體系，既堅持了“一盤棋”，又摒棄“一刀切”，充分體現(xiàn)了促進區(qū)域差異化發(fā)展和分類指導的政策意圖。

　　《實施方案》是對綠色轉(zhuǎn)型關(guān)鍵政策的優(yōu)化整合。方案首次提出了要在鋼鐵、水泥、焦化行業(yè)及鍋爐超低排放改造中探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點，并要求到2030年大氣污染防治重點區(qū)域新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售量的50%左右。方案強調(diào)了減污降碳公共服務(wù)基礎(chǔ)能力和基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，持續(xù)完善法律、法規(guī)、標準、政策體系，提升統(tǒng)計、監(jiān)測、監(jiān)管能力的要求，并提出了開展重點城市、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重點企業(yè)減污降碳協(xié)同度評價的設(shè)想，正在研究探索的減污降碳協(xié)同指數(shù)將成為地方和行業(yè)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型新的標尺，通過協(xié)同政策賦能還有望培育出一批“雙近零”排放標桿企業(yè)。方案還特別注重協(xié)同技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，提出要加快重點領(lǐng)域綠色低碳共性技術(shù)示范、制造、系統(tǒng)集成和產(chǎn)業(yè)化，形成減污降碳領(lǐng)域國家戰(zhàn)略科技力量，這不僅有望推動我國建成全球最大的減污降碳技術(shù)創(chuàng)新中心，還將為其他發(fā)展中國家提供優(yōu)質(zhì)、低成本的解決方案。

　　總之，《實施方案》全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于碳達峰碳中和工作部署，統(tǒng)籌把握“十四五”時期我國生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)主要任務(wù)，從戰(zhàn)略制定、制度建設(shè)、考核評價、監(jiān)督執(zhí)法等多方面建立起協(xié)同增效的內(nèi)在聯(lián)系及政策體系，將有力推動實現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟效益和社會效益的多贏。

　　作者：柴麒敏、徐華清（國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心）